Demonstratierecht

Demonstraties zijn een vreedzame uitlaatklep voor maatschappelijke onvrede die in de samenleving leeft. Ze hebben bijgedragen aan belangrijke, historische verbeteringen in de Nederlandse maatschappij, zoals het kiesrecht voor vrouwen, het homohuwelijk en het recht van arbeiders om vakbonden op te richten.  

Belemmerende regels

Het aantal demonstraties is wereldwijd, en ook in Nederland, de afgelopen jaren enorm toegenomen. Veel overheden – en ook een deel van de bevolking – zien demonstraties onterecht vooral als een veiligheidsrisico. Vanuit zorgen over (mogelijke) risico’s voor de openbare orde en de doorstroming van het verkeer leggen ze organisatoren van demonstraties soms onnodig allerlei barrières op. Terwijl dat de verkeerde reflex is. De lokale overheid moet zich juist tot het uiterste inspannen om demonstraties mogelijk maken en te beschermen. Demonstranten krijgen te vaak te maken met onnodig belemmerende regels, die bovendien in strijd zijn met de mensenrechten. Amnesty constateert dan ook dat het demonstratierecht in Nederland onder druk staat.

Onvoldoende kennis

In een aantal gemeenten is er onvoldoende kennis van het demonstratierecht. En ook veel Nederlanders weten niet precies hoe het zit. Uit een in opdracht van Amnesty, door I&O uitgevoerde opiniepeiling blijkt dat zeven op tien (72%) Nederlanders vindt dat iedereen vrij moet zijn om ergens tegen of voor te demonstreren. Een sterke stijging sinds 2018, toen 58% dit vond. Toch blijkt uit hetzelfde onderzoek ook dat ze al snel vinden dat een ‘lastige’ demonstratie verboden mag worden. Dat is niet zo. Een vreedzame demonstratie mag vrijwel altijd plaatsvinden.

Amnesty signaleert dat er onvoldoende kennis is over het demonstratierecht, bij burgemeesters maar ook bij het publiek. Ook zijn de wet en regels niet in lijn met de mensenrechten.

Dat zet het demonstratierecht onder druk:

• Om risico’s te mijden leggen burgemeesters te strikte regels op aan demonstraties. Die veiligheidsbril moet af.
• Nog te vaak leggen burgemeesters regels op aan de vorm of de inhoud van de demonstratie. ‘Schokkende uitingen’ worden verboden en protestborden met niet-strafbare uitingen worden in beslag genomen. Dat is censuur. Lees meer in hoofdstuk 5.2.2 van het rapport.
• Ook zien we nog regelmatig dat regels opgelegd worden aan demonstraties om hinder voor het verkeer te voorkomen. Dat is geen geldige reden om het demonstratierecht in te perken. Lees meer in het rapport in hoofdstuk 5.2.3.
• Kennisgevingsprocedures zijn vaak onnodig ingewikkeld en verschillen bovendien per gemeente. Voor uitgebreide informatie, zie hoofdstuk 5.1 van het rapport.
• Nog te vaak zetten burgemeesters noodwetgeving in bij demonstraties. Op grond van een noodbevel worden demonstraties verboden of beëindigd. Die noodwetgeving is daar niet voor.
• Journalisten worden onterecht aangehouden, de besluitvorming rondom demonstraties is lang niet altijd transparant, en er wordt te weinig geleerd van gemaakte fouten. Kortom, de transparantie en verantwoording kunnen beter.
• Demonstranten die geen regels overtraden zijn ‘zomaar’ om legitimatie gevraagd. De politie mag geen legitimatiebewijs vorderen van vreedzame demonstranten. Dat mag alleen als dat ‘noodzakelijk is voor de redelijke taakuitoefening’, bijvoorbeeld bij verdenking van een strafbaar feit, of als de politie iemand later wil horen als getuige. Zie ons recente rapport ‘Ongecontroleerde Macht’.
• Mensen die vreedzaam demonstreerden werden aangehouden. Dat gebeurde bijvoorbeeld tijdens demonstraties tegen de monarchie, Zwarte Piet of het bestuur van Feyenoord en bij allerlei klimaatprotesten. Of de politie gebruikt onrechtmatig en excessief geweld.

Zie voor een uitgebreidere toelichting het Amnesty rapport ‘Demonstratierecht onder druk’.

Demonstraties mogen schuren. De inhoud van het protest doet er niet toe. Alle vormen van vreedzame collectieve meningsuiting in het openbaar zijn beschermd door het demonstratierecht. Dat geldt voor georganiseerde en spontane protesten, voor aangemelde en niet aangemelde protesten. Een vergunning is er dus niet voor nodig.

Vreedzaam of niet?

Het demonstratierecht is geen onbegrensd recht. Zo moet een demonstratie vreedzaam zijn. Dat betekent echter niet dat een demonstratie geen hinder of overlast mag veroorzaken. Het (tijdelijk) blokkeren van een snelweg kan als vorm van burgerlijke ongehoorzaamheid nog steeds een vreedzame demonstratie zijn. Ook het feit dat er strafbare handelingen of uitingen worden gedaan, betekent niet per sé dat een demonstratie niet langer vreedzaam is. Demonstranten mogen niet aanzetten tot haat, discriminatie of geweld en ook geen geweld gebruiken. Ook wanneer de meningsuiting naar de achtergrond verdwijnt en intimidatie, ontwrichten of het opleggen van een mening aan anderen het hoofddoel wordt, kan het zijn dat het protest niet langer beschermd wordt door het demonstratierecht.

In deze verdragen staat dat iedereen het recht heeft om in het openbaar bij elkaar te komen, bijvoorbeeld voor een vergadering of een demonstratie. Je moet wel rekening houden met de rechten van anderen, en je mag de volksgezondheid niet in gevaar brengen of ernstige wanordelijkheden veroorzaken.

Wet openbare manifestaties

Burgemeesters kunnen ten aanzien van demonstraties maatregelen nemen. Wanneer dat mag en welke dat zijn staat uitgewerkt in de Wet openbare manifestaties (Wom). Op grond van artikel 5 van de Wom kan een burgemeester bijvoorbeeld de nodige voorwaarden verbinden aan een demonstratie, of zelfs overgaan tot een verbod. Maar demonstreren is een mensenrecht, en de overheid moet zich tot het uiterste inspannen om de demonstratie mogelijk te maken en te beschermen, en zo min mogelijk ingrijpen. Een demonstratie mag alleen op voorhand verboden worden als er sprake is van ernstige wanordelijkheden, (de vrees voor) een ramp en er bovendien onvoldoende politie beschikbaar is om dit gevaar af te wenden.

Echter, het niet (tijdig) melden van een demonstratie mag op zich geen reden zijn om een protest te verbieden of beëindigen.

Een kennisgevingsprocedure mag geen verborgen obstakel worden; gemeentes moeten de indruk vermijden dat de kennisgeving bedoeld is om toestemming te krijgen voor de demonstratie, door bijvoorbeeld allerlei onnodige informatie op te vragen en er gevolgen aan te verbinden die een inperking op het recht om te demonstreren betekenen. De kennisgeving zou de start moeten zijn van een dialoog tussen gemeente en demonstranten, waarbij het uitgangspunt is dat de demonstratie vreedzaam is, en beide partijen vanuit vertrouwen en in een open dialoog de demonstratie voorbereiden. Lees hier meer over in hoofdstuk 5.1 van het rapport ‘Demonstratierecht onder druk’.

Demonstraties: binnen gezichts- en geluidsafstand

De demonstrant bepaalt in principe hoe, waar, wanneer er gedemonstreerd wordt. Daarbij moet de overheid zich maximaal inspannen om een demonstratie mogelijk te maken binnengezichts- en geluidsafstand van het doel (het within sight and sound-principe) waartegen het protest zich richt. Dat betekent bijvoorbeeld dat als je wilt protesteren tegen Zwarte Piet dat de gemeente in principe jouw demonstratie bij de intocht van Sinterklaas moet faciliteren. Als dat echt niet kan, moet de gemeente die beslissing goed motiveren en in overleg met de demonstranten een alternatieve, in hun ogen geschikte, locatie zoeken. Jouw demonstratie mag dus niet zomaar naar een industrieterrein aan de rand van de stad verplaatst worden. Zie voor een verdere toelichting hoofdstuk 3 van het rapport ‘Demonstratierecht onder druk’.

Burgerlijke ongehoorzaamheid is een vorm van demonstreren waarbij demonstranten bewust de regels overtreden. Dat doen ze om extra aandacht te vragen voor hun actie, omdat andere vormen van actievoeren niet (genoeg) effect hebben. En omdat het demonstratierecht zo belangrijk is, kan het zo zijn dat de straf voor het overtreden van die regels lager uitvalt, of misschien wel helemaal niet opgelegd wordt. Het risico op een straf is nooit helemaal uit te sluiten, en deelnemers aan burgerlijke ongehoorzaamheid accepteren dat risico ook. Lees meer hierover in het kader ‘Burgerlijke ongehoorzaamheid’ in ons rapport.

Zolang dit soort verstorende, ontregelende acties vreedzaam zijn, vallen ze onder de bescherming van het demonstratierecht. En dus mag een burgemeester alleen ingrijpen wanneer dat strikt noodzakelijk is. Dat betekent óók dat als demonstranten tóch een straf opgelegd krijgen, dat die in verhouding moet staan tot de regel die ze overtreden. En nooit hoger uit mag vallen dan wanneer diezelfde regel wordt overtreden zonder deel te nemen aan een protest. Verstorende, ontregelende acties zijn onvermijdelijk hinderlijk. Gezien het belang van het demonstratierecht en de veelal tijdelijke aard van de hinder, moet enige overlast echter geduld worden.

Een vreedzame blokkade van een (snel)weg bijvoorbeeld, waarbij veiligheidsmaatregelen in acht zijn genomen moet dan ook enige tijd getolereerd worden. Ook wanneer dat tot opstoppingen leidt. Een demonstratie geeft al snel enige overlast, en vrijwel elke protestmars overschrijdt de Wegenverkeerswet (denk aan lopen op de weg in plaats van op de stoep. Anders wordt het wanneer een snelweg langdurig wordt geblokkeerd en zo de rechten van anderen onevenredig in het gedrang komen. Of wanneer er, bijvoorbeeld door het dumpen van afval terwijl het verkeer nog rijdt, gevaarlijke situaties ontstaan.

Vreedzame demonstratie

Die vreedzaamheid is belangrijk: zolang een demonstratie vreedzaam is, valt deze onder de bescherming van het demonstratierecht en moet de gemeente deze dus zo goed mogelijk faciliteren. Zeker wanneer de actie goed gecoördineerd is, er steeds contact mogelijk is tussen de demonstranten en de politie over bijvoorbeeld de vrije doorgang van hulpdiensten en er voorzorgsmaatregelen zijn getroffen om de risico’s te beperken.

Een demonstratie is vreedzaam wanneer er geen sprake is van geweld tegen personen of goederen. De term ‘vreedzaam’ moet daarbij heel breed uitgelegd worden: minimale en bovendien snel ongedaan te maken schade, betekent niet dat een demonstratie niet langer vreedzaam is.

Maar toch mag ook een vreedzame demonstratie uiteindelijk, onder strikte voorwaarden, beëindigd worden. De vraag is dan wel: hóe en wannéér wordt de blokkade beëindigd; hoe lang hebben de demonstranten de kans gehad hun punt te maken, en welke middelen zet de politie in om de demonstratie te beëindigen? Dat is allemaal van belang om te beoordelen of en wanneer de beëindiging van een blokkade rechtmatig is. Je kunt dus in algemene zin niet zeggen dat demonstreren op de snelweg nooit mag, of juist dat het altijd gefaciliteerd en getolereerd moet worden. Dat moet elke keer weer opnieuw beoordeeld worden.

Het is belangrijk dat de politie bij vijandige, agressieve reacties zichtbaar en proactief optreedt om zo de vreedzame demonstratie te beschermen dus niet wachten tot er aangifte is gedaan. Ook moet de politie uit eigen beweging geweldsincidenten onderzoeken en zo nodig bestraffen. Doet de politie dit niet, dan ontstaat er een situatie waarin het recht van de sterkste geldt, en (dreigen met) geweld beloond wordt.

De politie is rondom demonstraties verantwoordelijk voor handhaving van de openbare orde en de verkeersveiligheid, en staat hierbij in dienst van het bevoegd gezag, de burgemeester. Het is de burgemeester die eventueel over kan gaan tot het geven van aanwijzingen, of in het uiterste geval tot de beëindiging het van het protest.

De uitrusting van de politie kan een sterk effect hebben op het verloop van een demonstratie. Een grote politiemacht bij een relatief kleine demonstratie, vooral wanneer zij de volledige ME-uitrusting draagt, kan intimiderend overkomen en juist escalatie in de hand werken.

Surveillance bij demonstraties

Demonstreren wordt te vaak gezien als een risico voor de openbare orde. Om problemen te voorkomen grijpen politie en gemeenten naar surveillance middelen om demonstranten in de gaten te houden. De politie verzamelt gegevens van sociale media, zet drones of cameratoezicht in tijdens demonstraties en klopt bij activisten aan de deur met vragen over hun deelname aan demonstraties. Ook hoort Amnesty regelmatig dat vreedzame demonstranten om hun ID gevraagd worden. Surveillance kan mensen afschrikken, terwijl demonstraties juist zo belangrijk zijn in een democratie.

Grootschalige opslag van data over demonstranten, ook door het monitoren van hun sociale media, is mogelijk bovendien een grote inbreuk op de privacy van demonstranten.

ID-controles

De politie moet demonstranten niet zien als risico’s die moeten worden gemonitord of gecontroleerd, maar als mensen die vreedzaam een mensenrecht uitoefenen. Ze moet organisatoren en deelnemers aan vreedzame demonstraties dan ook niet onderwerpen aan ID-controles, tenzij er een redelijke verdenking is van een voldoende ernstig strafbaar feit.

Met onrechtmatige ID-controles verzamelt de politie persoonsgegevens van vreedzame demonstranten in politiesystemen. Amnesty publiceerde daarover het rapport ‘Ongecontroleerde macht’. Deze praktijk schendt het recht op privacy en heeft een chilling effect (afschrikwekkend effect) op het demonstratierecht.

Aanhouden, vervolgen of zelfs veroordelen

De politie mag handhaven op strafbare feiten en uitingen tijdens een demonstratie. Bij eventueel ingrijpen moet de politie de-escalerend optreden. Amnesty meent dat niet alle strafbaar gedrag direct optreden van de politie vereist. Strafrechtelijk optreden (aanhouden, vervolgen of zelfs veroordelen) van demonstranten moet gezien worden als een inperking van hun demonstratierecht. Demonstranten mogen alleen op zeer goede gronden worden aangehouden, omdat hiermee hun demonstratievrijheid op dat moment wordt beëindigd. De aanhouding moet noodzakelijk zijn, in verhouding staan tot het vergrijp en minder vergaande middelen moeten eerst overwogen zijn.

Mag de politiegeweld gebruiken?

De politie mag nooit geweld gebruiken tegen vreedzame demonstranten. Als de burgemeester besluit dat een beperking of beëindiging van een demonstratie noodzakelijk is, kan de politieoptreden. De politie is verplicht om te de-escaleren. De politie moet bovendien eerst waarschuwen voordat ze overgaat tot geweld. Politiegeweld moet altijd een wettig doel dienen. Geweld om een bekentenis af te dwingen of om een arrestant ‘een lesje te leren’ is verboden. En geweld moet strikt noodzakelijk zijn. Als het zonder geweld kan, is politiegeweld verboden, oftewel: de mond is het belangrijkste wapen. De politie mag bijvoorbeeld geen geweld gebruiken tegen een vreedzame demonstrant die zich passief verzet door zich slap te houden of op de grond te gaan zitten. Noodzakelijk betekent ook dat de politie niet méér geweld mag gebruiken dan nodig is. De politie mag bijvoorbeeld niet drie keer slaan als één keer genoeg is. En heel belangrijk: politiegeweld moet altijd proportioneel zijn – het moet in verhouding staan tot het doel.

Kettling, waterkanon, bestuurlijke verplaatsing en massale arrestatie

Als de politie toch ingrijpt, moet zij dat doen tegen hen die strafbaar gedrag vertonen, niet tegen de demonstratie als geheel. Bij tactieken als kettling  (insluiten van grote groepen vreedzame demonstranten zonder dat zij weg kunnen), bestuurlijke verplaatsing, massale arrestaties of bij de inzet van het waterkanon is het onderscheid tussen vreedzame en niet-vreedzame demonstranten moeilijk of zelfs niet te maken. Daarom wijst Amnesty het gebruik van deze tactieken in principe af. Strafrechtelijk optreden tegen vreedzame demonstranten, bijvoorbeeld wegens deelname aan een niet toegestane of niet aangemelde demonstratie, is in principe niet toegestaan.

Landelijke overheid

De landelijke overheid moet de wet- en regelgeving in lijn brengen met internationale mensenrechtenstandaarden. Dat betekent dat de Wet openbare manifestaties (Wom), die het recht op vergadering en betoging regelt, moet worden aangepast. Amnesty wil dat de bepaling die het mogelijk maakt een demonstratie te verbieden of te beëindigen enkel omdat deze niet (tijdig) is aangemeld, wordt geschrapt (in artikel 5 en 7). Amnesty onderschrijft het belang van het aanmelden van het protest; het stelt de gemeente immers in staat zich goed voor te bereiden op het protest en het zo maximaal te faciliteren. De burgemeester kan dan indien nodig tijdig wegen afzetten, het verkeer omleiden of extra politie inzetten om het protest veilig te laten verlopen. Het inperken van een protest enkel en alleen vanwege het ontbreken van een (tijdige) kennisgeving is echter in strijd met de mensenrechten.

Ook willen we dat het niet langer strafbaar is als iemand deelneemt aan een niet (tijdig) aangemeld protest. Amnesty pleit daarnaast voor het schrappen van de bepaling die stelt dat het verkeersbelang een zelfstandige grond vormt voor het inperken van een protest. Het feit dat het verkeersbelang in de Wom is opgenomen is strijdig met de mensenrechten, en op zijn best verwarrend voor lokale overheden én de burger.

Amnesty wil dat de politie niet langer vreedzame demonstranten om een legitimatiebewijs vraagt. De politie mag alleen een ID vorderen als dat ‘noodzakelijk is voor de redelijke taakuitoefening’, bijvoorbeeld bij verdenking van een strafbaar feit, of als de politie iemand later wil horen als getuige.

De overheid mag demonstranten niet monitoren of volgen met surveillancetechnologie, tenzij dat strikt noodzakelijk is en dit gebeurt in overeenstemming met de mensenrechten. De politie monitort activisten op sociale media en zet steeds vaker drones of andere camera’s in om demonstranten tijdens het protest te observeren. Het bewaren van beeldmateriaal van demonstraties door de politie kan in strijd zijn met het recht op privacy. Bovendien kan het fotograferen of filmen tijdens demonstraties, om op die manier inlichtingen te verzamelen, mensen ontmoedigen om te gaan demonstreren. De politie mag dit niet stelselmatig doen.

Amnesty wil dat de overheid beleid ontwikkelt voor het monitoren, fotograferen en filmen van demonstranten. Dit beleid moet in lijn zijn met de mensenrechten

Gemeenten

De gemeente moet het demonstratierecht beschermen. Toch werden in de afgelopen jaren diverse demonstraties onterecht verboden of ingeperkt. Burgemeesters beperkten demonstraties uit vrees voor ongeregeldheden, of vanwege overlast voor omstanders, winkelend publiek of het verkeer. Een demonstratie mag enige hinder veroorzaken.

Amnesty signaleert ook dat er nog veel praktische obstakels zijn om een demonstratie te organiseren; gemeenten vragen bijvoorbeeld veel gegevens op die niet per sé noodzakelijk zijn om een goed verloop van de demonstratie mogelijk te maken. Of eisen van een organisatie dat zij zelf verkeersregelaars of beveiligers inhuurt. Dit vormen allemaal onnodige drempels voor het organiseren van een protest.

Om het demonstratierecht op lokaal niveau beter te waarborgen heeft Amnesty het Manifest Demonstratierecht opgesteld. Lokale campagneteams gaan met hun gemeente in gesprek om verbeteringen aan te brengen, zodat iedereen die in die gemeente wil demonstreren op een eenvoudige manier gebruik kan maken van het demonstratierecht. Gemeenten die het Manifest Demonstratierecht ondertekenen zeggen toe de regels en de praktijk in lijn te brengen met de mensenrechten.

De 11 punten van het Manifest Demonstratierecht

• De termijn en aanmeldprocedures voor de kennisgeving zijn laagdrempelig en toegankelijk voor iedereen.
• De kennisgeving is het startpunt voor een open dialoog. De wensen van de demonstranten/organisatie staan hierbij zoveel mogelijk voorop.
• Elke demonstratie is anders. De gemeente beoordeelt elke demonstratie apart.
• De gemeente spant zich in om elke demonstratie mogelijk te maken. Ook als deze niet of te laat is aangemeld. Geen kennisgeving, of een te late kennisgeving, is nooit de reden om een demonstratie te beperken, laat staan te verbieden.
• De gemeente legt alleen beperkingen op die strikt noodzakelijk zijn voor de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
• De burgemeester motiveert eventuele voorschriften tijdig.
• De burgemeester geeft alleen in zeer uitzonderlijke situaties een noodbevel af.
  De politie beschermt elke vreedzame demonstratie.
• Na afloop van een demonstratie gaat de gemeente met alle betrokkenen in gesprek om het verloop te evalueren en te kijken waar het beter kan.
• De gemeenteraad evalueert het gevoerde beleid rond demonstraties.
• Medewerkers van de gemeente, inclusief de politie, zijn goed op de hoogte van de mensenrechten en wettelijke kaders van het demonstratierecht.

Gemeenten die het manifest hebben ondertekend

Sinds september 2022 lopen er in ruim vijftien gemeenten gesprekken over het demonstratierecht in de stad aan de hand van het manifest. Gemeente fracties hebben moties. In een aantal gemeenten heeft dit al geleid tot de ondertekening van het manifest door de gemeenteraad en de burgemeester. Deze gemeenten hebben hun handtekening gezet onder het manifest: Breda, Den Bosch, Eindhoven, Tilburg, Utrecht, Arnhem en Zaanstad.

We observeren de demonstratie zonder er zelf actief aan deel te nemen. Onze waarnemers proberen in kaart te brengen hoe de lokale overheid (burgemeester en politie) demonstraties mogelijk maken. We zijn ook ter plekke om demonstranten en omstanders desgevraagd te informeren over het demonstratierecht. Als daar aanleiding voor is, kan Amnesty direct publiekelijk reageren. Ook kunnen we de opgedane informatie gebruiken om de burgemeester, gemeente en politie erop te wijzen dat zaken beter geregeld moeten worden.

De aanwezigheid van Amnesty waarnemers is enkel gericht op het toezien op een betere waarborging van het demonstratierecht en zegt dus niets over wat Amnesty van de inhoud van de demonstratie vindt. Wij monitoren demonstraties niet in opdracht van een actiegroep, maar we informeren hen doorgaans wel over onze aanwezigheid. Dat doen we overigens ook bij de gemeente en de politie; wij stellen hen altijd op de hoogte van onze aanwezigheid.

Veruit de meeste demonstraties vinden plaats op straat, op een plein of in een park. Dat is ook één van de bepalende kenmerken van een demonstratie: dat zij plaatsvindt op een openbare plaats. Het recht op vreedzaam protest omvat ook het recht van demonstranten om zelf het tijdstip, de plaats en vorm van hun demonstratie te kiezen.

Daarbij hebben zij het recht om binnen gezichts- en geluidsafstand van het doel van hun demonstratie te zijn. Demonstreren mag dus in principe ook op wat in de Wet openbare manifestaties ‘andere dan openbare plaats’ genoemd wordt: in een overheidsgebouw, op de universiteit of in het publiek toegankelijke deel van een Belastingkantoor.

Een demonstratie op ‘andere dan openbare plaats’ kan vele vormen aannemen. En zoals altijd geldt: elke demonstratie moet op basis van de specifieke omstandigheden beoordeeld worden. Zo mag een demonstratie van een beperkt groepje studenten in een grote hal van het universiteitsgebouw, of buiten op de campus minder snel worden ingeperkt dan een bezetting van een collegezaal of bestuurskamer, of het luidruchtig verstoren van colleges van grote groepen studenten.

Voor elke vorm van vreedzaam protest geldt: ingrijpen mag, maar alleen wanneer dat strikt noodzakelijk en proportioneel is. Het feit dat een demonstratie binnen plaats vindt, of op het terrein van een particuliere instelling, maakt dit niet anders.