Afghanistan/Uruzgan: Memorandum of Misunderstanding

Op 2 februari ging de Tweede Kamer akkoord met Nederlandse deelname aan de ISAF-missie in de Afghaanse provincie Uruzgan. In de weken voorafgaande aan het kamerdebat drongen parlementariërs aan op een duidelijke scheiding van de Nederlandse ISAF-missie en de operatie Endurig Freedom. In dat kader vroegen zij garanties om te voorkomen dat door Nederlandse troepen gevangen genomen personen aan de VS zouden worden overgedragen. Afkeuring van het Amerikaanse detentiebeleid in het kader van de “strijd tegen terrorisme” lag hieraan ten grondslag. Nederland zou niet medeverantwoordelijk moeten worden voor Guantánamo Bay, geheime detentie en andere ernstige mensenrechtenschendingen.

De regering liet al in december vorig jaar weten daarover een overeenkomst met de Afghaanse regering te hebben gesloten. Die overeenkomst zou in het debat bekend worden als het Memorandum of Understanding (MoU). De tekst van dit MoU maakte Buitenlandse Zaken aan de vooravond van het kamerdebat openbaar. Daaruit blijkt dat de Tweede Kamer de gezochte garantie niet heeft gekregen.

De overeenkomst is duidelijk: in beginsel draagt Nederland arrestanten over aan de Afghaanse autoriteiten; als die laatsten deze arrestanten overdragen aan een derde partij (een ander land, bijvoorbeeld de VS), zullen zij de Nederlandse ambassade in Kaboel daarover vooraf informeren. Nederlandse arrestanten komen dus alleen met medeweten van Nederland op Guantánamo of in geheime detentie. Meer zegt het vermaarde MoU niet. Nederlandse instemming is niet nodig; een Nederlands veto bestaat niet. Zo kwam op 2 februari Guantánamo Bay voor Nederland een stuk dichterbij. Het MoU drukt misschien de goede bedoeling van Nederland uit, maar geen Afghaanse verplichting, behalve een informatieplicht. Bovendien kan het MoU eenzijdig en zonder opgaaf van redenen worden opgezegd. De opzegtermijn is dertig dagen.

De regering verdedigde deze regeling met het argument dat meer toezeggingen van een soevereine staat nu eenmaal niet zijn te krijgen. Een groot deel van de Tweede Kamer omarmde deze argumentatie zonder kritiek en met weinig reflectie.

Het soevereiniteitsargument snijdt geen hout. Dat blijkt al uit het MoU zelf. Zonder beperkende voorwaarden stelt de overeenkomst dat geen persoon die door Nederland wordt overgedragen aan Afghanistan onderworpen zal worden aan uitvoering van de doodstraf. Afghanistan kent de doodstraf. Nederland wil daaraan niet meewerken en heeft dus bedongen dat overgedragen arrestanten –ondanks Afghaanse soevereiniteit– niet geëxecuteerd zullen worden. Het MoU had even categorisch kunnen bepalen dat overgedragen gevangenen niet zullen worden doorgeleverd aan andere staten.

Ook een analogie met het uitleveringsrecht laat zien dat het MoU veel sterker had kunnen zijn. Het is heel gebruikelijk, zelfs een algemeen rechtsbeginsel, dat soevereine staten elkaar verplichten om personen die worden overgedragen voor berechting of uitvoering van een opgelegde straf niet zonder toestemming van de “aangezochte staat” door de “verzoekende staat” worden doorgeleverd aan een derde staat. Een normale afspraak tussen soevereine staten.
Overigens heeft Nederland onder mensenrechtenverdragen verdergaande verantwoordelijkheden voor gevangen genomen personen dan het Nederlands-Afghaanse MoU suggereert. Een afspraak tussen beide landen maakt die Nederlandse verplichtingen niet ongedaan.

Het soevereiniteitsargument is een non-argument. Misschien begrijpen de Nederlandse en Afghaanse regering elkaar, maar voor het Nederlandse parlement leek de heldere afspraak over gevangenenoverdracht een memorandum of misunderstanding.
Drie suggesties voor parlementariërs die de moed nog hebben om de komende weken over reparatie na te denken. Eén: het MoU kan op elk moment “met instemming van beide partijen” gewijzigd worden. Betere garanties tegen Nederlandse medeplichtigheid bij illegale detentie kunnen nog voor ontplooiing van de ISAF-missie in een geamendeerd MoU worden opgenomen. Twee: de anti-doodstrafclausule in het MoU kan gebruik worden om doorlevering te voorkomen van ten minste die personen die in een derde staat de doodstraf wachten kan. Drie: vervang het MoU door een meerpartijenafspraak. De Nederlandse regering is voorstander van een NAVO-breed MoU met de Afghaanse regering. Momenteel hebben alleen Denemarken en Nederland zo’n overeenkomst. Een strikter MoU tussen NAVO en Afghanistan maakt de bilaterale afspraak tussen Nederland en Afghanistan overbodig. En maakt meteen duidelijk waar de NAVO staat als het om mensenrechten gaat.

Lars van Troost, hoofd van de afdeling Externe Betrekkingen