Amnesty-demonstratie tegen het opsluiten van een miljoen Oeigoeren en andere leden van moslimminderheden in ‘heropvoedingskampen’ in de Chinese regio Xinjiang.
© Amnesty International/Pierre Crom

Belangrijke knelpunten

In de praktijk gaat het regelmatig mis met het demonstratierecht. Amnesty signaleert een aantal belangrijke knelpunten.

Het mijden van risico’s

Lees meer

Demonstreren is een grondrecht. Ook demonstraties waarin opvattingen worden geuit die als schokkend of controversieel kunnen worden ervaren, moeten maximaal beschermd worden. Dat kan heftige reacties oproepen van omstanders of tegendemonstranten. Demonstraties mogen tot enige overlast leiden bij winkelend publiek, omstanders of ondernemers. Sterker nog, de meeste demonstraties zullen enige vorm van hinder veroorzaken. De hinder is tijdelijk van aard en hoort bij een protest.

Amnesty ziet in de praktijk dat burgemeesters (te) vaak regels willen stellen vanwege mogelijke problemen bij demonstraties, terwijl ze er juist vanuit moeten gaan dat een demonstratie vreedzaam zal verlopen. Burgemeesters maken regelmatig een belangenafweging: het demonstratierecht tegenover het belang van de openbare orde en veiligheid. Maar het is niet het een of het ander. De essentie van het demonstratierecht is dat burgemeesters zich tot het uiterste moeten inspannen om de demonstratie mogelijk te maken en te beschermen.

Regels rond kennisgeving

Lees meer


De gemeente moet een demonstratie zoveel mogelijk volgens de wensen van de organisatie mogelijk maken. Amnesty onderschrijft het belang dat de organisatoren van een demonstratie de gemeente daarvan tijdig schriftelijk op de hoogte brengen (de zogenaamde ‘kennisgeving’ ). Het is voor de lokale overheid een belangrijk instrument om demonstraties goed te laten verlopen. De politie kan dan tijdig wegen afzetten, het verkeer omleiden. Ook kan de burgemeester extra politie inzetten wanneer dat nodig is om het protest optimaal te faciliteren en zo nodig te beschermen tegen (de dreiging van) geweld van vijandig publiek. De Wet openbare manifestaties (Wom) stelt dat de gemeenten zelf regels mogen opstellen voor de procedure voor kennisgeving van een demonstratie. Zo’n procedure is op zich niet in strijd met het internationaal recht. Dat wordt het wél wanneer gemeenten allerlei onnodige informatie opvragen, en er gevolgen aan verbinden die een onrechtmatige inperking opleveren. Een kennisgevingsprocedure mag geen verborgen obstakel vormen voor de uitoefening van het demonstratierecht.

Noodwetgeving

Lees meer

Burgermeesters kunnen gebruikmaken van de hen toegekende noodbevoegdheden uit de Gemeentewet. In zeer uitzonderlijke gevallen kunnen zij in noodsituaties maatregelen treffen om de openbare orde te handhaven. Inperking van het demonstratierecht op basis van zo’n noodbevel of noodverordening wordt vaak ingegeven door vrees voor ernstige wanordelijkheden door een vijandig publiek of ‘tegendemonstranten’.

Amnesty vindt dat noodwetgeving in principe niet gebruikt moet worden om demonstraties te reguleren. Het verhinderen of verstoren van een demonstratie is al strafbaar en de Wom biedt al mogelijkheden om maatregelen te treffen bij dreigende wanordelijkheden. Een beroep op noodwetgeving is niet nodig.

Alleen wanneer de spanningen te hoog oplopen en er bovendien door onvoldoende beschikbare politie gesproken kan worden van een onhoudbare situatie, mag een demonstratie vooraf verboden worden. Een noodbevel wordt echter vaak al veel eerder ingezet.

De rol van de politie

Lees meer

De politie is rondom demonstraties verantwoordelijk voor handhaving van de openbare orde en de verkeersveiligheid, en staat hierbij in dienst van het bevoegd gezag, de burgemeester. Het is de burgemeester die eventueel over kan gaan tot het geven van aanwijzingen, of in het uiterste geval tot de beëindiging het van het protest. De houding van de politie moet gericht zijn op het beschermen en begeleiden van de demonstratie en het uitgangspunt moet de-escaleren zijn. De politie moet de demonstranten ook na afloop beschermen.

De uitrusting van de politie kan een sterk effect hebben op het verloop van een demonstratie. Een grote politiemacht bij een relatief kleine demonstratie, vooral wanneer zij de volledige ME-uitrusting draagt, kan intimiderend overkomen en juist escalatie in de hand werken.

Amnesty hoort regelmatig van demonstranten dat zij om hun ID gevraagd worden. Amnesty medewerkers die demonstreren maken dit zelf ook vaak mee. Het vragen naar de legitimatie van vreedzame demonstranten is onnodig en onwenselijk.

De politie zet regelmatig drones of andere camera-apparatuur in om demonstranten tijdens een protest te monitoren. Amnesty zet serieuze vraagtekens bij deze vorm van surveillance. Grootschalige opslag van data over demonstranten, ook door het monitoren van hun sociale media, is mogelijk bovendien een grote inbreuk op de privacy van demonstranten.

De politie mag handhaven op strafbare feiten en uitingen tijdens een demonstratie. Bij eventueel ingrijpen moet de politie de-escalerend optreden. Amnesty meent dat niet alle strafbaar gedrag direct optreden van de politie vereist. Strafrechtelijk optreden (aanhouden, vervolgen of zelfs veroordelen) van demonstranten moet gezien worden als een inperking van hun demonstratierecht. Demonstranten mogen alleen op zeer goede gronden worden aangehouden, omdat hiermee hun demonstratievrijheid op dat moment wordt beëindigd. De aanhouding moet noodzakelijk zijn, in verhouding staan tot het vergrijp en minder vergaande middelen moeten eerst overwogen zijn.

Als de politie toch ingrijpt, moet zij dat doen tegen hen die strafbaar gedrag vertonen, niet tegen de demonstratie als geheel. Bij tactieken als kettling (insluiten van grote groepen vreedzame demonstranten zonder dat zij weg kunnen), bestuurlijke verplaatsing en massale arrestaties is het onderscheid tussen vreedzame en niet-vreedzame demonstranten moeilijk of zelfs niet te maken. Daarom Amnesty wijst het gebruik van deze tactieken in principe af. Strafrechtelijk optreden tegen vreedzame demonstranten, bijvoorbeeld wegens deelname aan een niet toegestane of niet aangemelde demonstratie, is in principe niet toegestaan.

Transparantie

Lees meer

Onafhankelijke rapportage over (het verloop van) demonstraties is van belang voor een goede waarborging van het demonstratierecht. Amnesty monitort ook demonstraties en verzamelt zo uit eigen waarneming informatie over mogelijke schendingen van dit recht.

Onafhankelijke waarnemers en de pers moeten vrijelijk, dus zonder daarin gehinderd te worden, de demonstraties kunnen monitoren. (Burger)journalisten en waarnemers kunnen met hun informatie mensenrechtenschendingen aankaarten, waarmee zij als een publieke waakhond een belangrijke rol vervullen in de democratische rechtsstaat. Hun werk valt dan ook onder de bescherming van het demonstratierecht.

Dit geldt ook voor demonstraties waar een verbod voor is afgegeven of die beëindigd is. Een opdracht uiteen te gaan geldt dus in principe niet voor waarnemers, (burger)journalisten en fotografen, tenzij zij gevaar lopen. Amnesty maakt zich grote zorgen over de aanhouding van journalisten en fotografen, zoals in oktober 2021 met een verslaggever van de Volkskrant gebeurde bij een protest van Extinction Rebellion en twee dagen later met een verslaggever en fotograaf van het Algemeen Dagblad; dit is in strijd met de mensenrechten. Overheden zouden het beschermen van het werk van onafhankelijke waarnemers en pers moeten zien als onderdeel van een goede facilitering van het demonstratierecht.

Protesterende boeren met tractoren bij het parlement, waar Kamerleden debatteren over de stikstofplannen van het kabinet. De boeren zijn het niet eens met het voorgestelde stikstofbeleid van het kabinet.
© ANP/Jeffrey Groeneweg
Protesterende boeren met tractoren bij het parlement, waar Kamerleden debatteren over de stikstofplannen van het kabinet. De boeren zijn het niet eens met het voorgestelde stikstofbeleid van het kabinet.

Veel beperkende maatregelen

Het demonstratierecht is ontzettend belangrijk in een democratie. Dat vinden ook veel burgemeesters en politici. Toch werden in de afgelopen jaren diverse demonstraties onterecht ingeperkt.

Beperkingen uit angst voor wanordelijkheden

Lees meer

De meeste demonstraties verlopen vreedzaam en dat moet ook het uitgangspunt zijn. Amnesty ziet in de praktijk echter dat burgemeesters (te) vaak vooruitlopen op mogelijke problemen en het demonstratierecht inperken. Burgemeesters maken vaak een belangenafweging: het demonstratierecht tegenover het belang van de openbare orde en veiligheid. Maar het is niet het een of het ander.

Amnesty bepleit: de veiligheidsbril moet af. De neiging van burgemeesters en politie om elk risico van te voren af te willen dekken druist in tegen de essentie van het demonstratierecht. Burgemeesters moeten zich tot het uiterste inspannen om de demonstratie mogelijk te maken en te beschermen. Elke andere houding doet afbreuk aan het grondrecht om te mogen demonstreren.

De burgemeester mag een demonstratie alleen inperken als dat strikt noodzakelijk is in het belang van de nationale en openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Dit is een strenge toets. De meeste demonstraties verlopen bovendien vreedzaam en dat moet ook het uitgangspunt zijn.

Demonstraties mogen tot enige overlast leiden bij winkelend publiek, omstanders of ondernemers. Sterker nog, de meeste demonstraties zullen enige vorm van hinder veroorzaken, en dat moet geduld worden. Ook het verkeer zal in veel gevallen in meer of mindere mate gehinderd worden. Het is de verantwoordelijkheid van de burgemeester en de politie om ervoor te zorgen dat een demonstratie veilig verloopt, ook wanneer daarbij een weg afgezet of het verkeer omgeleid moet worden.

Beperkingen van de vorm en de inhoud

Lees meer

Zowel de nationale wetgeving als de internationale verdragen bieden geen ruimte voor beperkingen van demonstraties vanwege de inhoud. Dat zou censuur zijn. Volgens nationale wetgeving mag een burgemeester vooraf ook niet vragen naar de inhoud van een protest. Maar om een demonstratie zo goed mogelijk te faciliteren kan het wel van belang zijn dat een gemeente weet waar het protest over gaat. Zodat de politie zich zo nodig kan voorbereiden op de komst van vijandig publiek. Het demonstratierecht verplicht de politie om het vreedzame protest tegen de (dreiging van) geweld van omstanders en vijandig publiek te beschermen.

Protesten bij abortusklinieken

[Een voorbeeld van de roep om beperkingen vanwege de inhoud of locatie zie je bij demonstraties bij abortusklinieken.] Anti-abortusprotesten kunnen intimiderend overkomen op vrouwen die gebruikmaken van hun recht op zelfbeschikking. In sommige gevallen leidden de anti-abortusdemonstraties tot incidenten. Naar aanleiding van incidenten wordt soms geopperd alle demonstraties bij abortusklinieken te verbieden of bufferzones in te stellen. Een standaard bufferzone zou een de-facto algemeen verbod op alle demonstraties bij abortusklinieken betekenen. En dat is een te verregaande inperking van het demonstratierecht.

Amnesty deelt de grote zorg over (de dreiging) van inperking – in allerlei vormen – van het fel bevochten recht op abortus overal ter wereld en vindt het treurig dat enkele anti-abortusactivisten het demonstratierecht misbruiken door onder met mom van een vreedzaam protest vrouwen en andere bezoekers van abortusklinieken lastig te vallen. Amnesty heeft dan ook begrip voor de oproep tot het instellen van bufferzones. Echter, permanente demonstratievrije-zones rondom abortusklinieken waarbij elke vorm van protest bij voorbaat verboden is zijn in strijd met het demonstratierecht. Met een algemeen verbod bestaat het risico op een glijdende schaal, waardoor wellicht op veel meer plekken niet meer gedemonstreerd mag worden. En stel, in de toekomst wordt besloten tot de sluiting van een abortuskliniek, een protest tegen die sluiting zou dan ook niet meer mogelijk zijn.

Het internationale recht biedt bovendien geen ruimte voor algemene, standaard verboden. Elke demonstratie moet op zijn eigen merites worden beoordeeld. Dat wil zeggen dat het van de specifieke locatie, de aard en vorm van het protest en het tijdstip van een (anti-abortus) protest bij een abortuskliniek afhangt, welke regels of beperkingen daaraan opgelegd kunnen worden. Elk vreedzaam protest moet in principe binnen gezichts- en gehoorafstand van het doel van het protest gefaciliteerd worden. En dat geldt dus ook voor abortusklinieken. Daarbij – en dat kan niet genoeg benadrukt worden – zullen mensen die bezoekers van abortusklinieken intimiderend bejegenen, folders opdringen, of op andere wijze de toegang tot een abortuskliniek verhinderen zich niet met succes kunnen beroepen op hun demonstratierecht. De politie kan en moet nu al voortvarend optreden tegen bedreiging, intimidatie en geweld van die demonstranten die over de schreef gaan.

Beperkingen in verband met het verkeer

Lees meer

Een demonstratie geeft al snel enige overlast en vrijwel elke protestmars overschrijdt de Wegenverkeerswet (want lopen op de weg mag niet). Gezien het belang van het demonstratierecht en de vaak tijdelijke aard van de hinder, moeten burgemeesters enige verkeersoverlast dulden. Ook wanneer dat tot opstoppingen leidt.

Burgemeesters beroepen zich niet zelden op ‘het belang van het verkeer’ om een demonstratie in te perken of te beëindigen. De Wet openbare manifestaties (Wom) biedt hun ook die mogelijkheid. Het internationale recht biedt echter geen ruimte om enkel op grond van het verkeer een demonstratie in te perken. Op dat punt is de Wom dus niet in lijn met de mensenrechten. Amnesty pleit ervoor de Wom in lijn te brengen met de mensenrechten en deze bepaling te schrappen.

Regelmatig organiseren actiegroepen blokkades van doorgaande wegen, kruispunten, spoorlijnen, of zelfs snelwegen. In veel gevallen vallen ook deze acties onder het demonstratierecht.

Een vreedzame blokkade van een (snel)weg, waarbij veiligheidsmaatregelen in acht worden genomen en waarbij er goed contact is met de politie, moet enige tijd getolereerd worden. Anders wordt het wanneer een snelweg langdurig wordt geblokkeerd, of wanneer de blokkade wordt veroorzaakt door het dumpen van afval of wanneer er gevaarlijke situaties ontstaan. Blokkades die langere tijd duren en daardoor anderen in toenemende mate schaden, kunnen op een gegeven moment worden beëindigd, ook als de actievoerders zelf vreedzaam optreden.