Bewijsnood

Veel asielzoekers beschikken tijdens de (eerste) asielprocedure niet over ID-documenten. Wanneer het hen niet lukt om op een andere manier hun nationaliteit en identiteit aannemelijk te maken, wijst de Immigratie en Naturalisatiedienst (IND) het asielverzoek af, zonder verder te kijken naar de risico’s die iemand loopt bij terugkeer. Wanneer de IND de nationaliteit en identiteit niet geloofwaardig heeft geacht, lijkt dit in beton gegoten en heeft dit ernstige gevolgen. Dit kan namelijk leiden tot uitzetting naar een land waarvan men niet gelooft dat er een uitzichtloos leven op straat wacht voor degene die er vandaan kwam en voor vervolging vreest, of dat hij of zij er (soms langdurig en herhaaldelijk) vastgezet wordt in vreemdelingendetentie.

Het probleem

De IND handelt volgens Amnesty onvoldoende volgens de principes van equality of arms en ‘het voordeel van de twijfel’. In de praktijk blijkt in veel gevallen dat er sprake is van ‘ het nadeel van de twijfel’, waarbij het vrijwel onmogelijk is voor de asielzoeker om de nationaliteit en identiteit aan te tonen. Indien de nationaliteit en identiteit niet vaststaat, toetst de IND niet verder of er bescherming moet worden geboden. Dit kan mensenlevens op het spel zetten.

Bewijslastverdeling

Direct na aanmelding in Nederland begint het proces om te beoordelen of de identiteit en nationaliteit geloofwaardig zijn: er worden foto’s gemaakt en vingerafdrukken genomen, kleding en bagage worden doorzocht, documenten en de telefoon worden ingenomen en onderzocht, en er is een aanmeldgehoor met vragen over identiteit, herkomst en eventueel verblijf in andere landen.

Indien er na het aanmeldgehoor twijfels zijn over de opgegeven herkomst, dan wordt de asielzoeker daarmee in het nader gehoor geconfronteerd. Wanneer de twijfel niet wordt weggenomen, volgt slechts een kort inhoudelijk gehoor, waarin niet verder wordt ingegaan op de gebeurtenissen die tot vertrek leidden. De IND gaat dan niet meer in op de vraag of bescherming moet worden geboden en wijst het asielverzoek af.

Uit onderzoek blijkt dat verreweg de meeste asielzoekers niet in het bezit zijn van een paspoort, identiteitskaart of andere documenten. Zij zijn niet of nauwelijks in staat hun nationaliteit en identiteit aan te tonen en hun asielrelaas overtuigend met bewijs te onderbouwen. Vanwege die bewijsnood is in internationale (mensenrechten)kaders vastgelegd dat voor het vaststellen van de geloofwaardigheid van het asielverzoek er een gedeelde bewijslast rust op de asielzoeker en de beslisser, de zogenoemde samenwerkingsplicht. Uit het rapport Bewijsnood blijkt dat de IND onvoldoende invulling geeft aan deze plicht, en dat de lat voor het bewijzen van de nationaliteit en identiteit in de Nederlandse asielpraktijk te hoog ligt.

Het onderzoek naar nationaliteit en identiteit

De IND heeft veel instrumenten tot beschikking waarmee hij, in geval van twijfel, de herkomst verder onderzoeken. Dit zijn bijvoorbeeld het herkomstonderzoek, het documentenonderzoek, de taalanalyse, de beschikbare landeninformatie en de ambtsberichten en de Europese informatiesystemen. Indien uit deze onderzoeken door de IND geconcludeerd wordt dat de nationaliteit en identiteit ongeloofwaardig zijn, is het voor een asielzoeker moeilijk om tegenbewijs aan te leveren. Dit tegenbewijs zou bijvoorbeeld een expert opinion, medisch onderzoeksrapport, contra-expertise of een onderzoek via contacten/organisaties in het land van herkomst kunnen zijn.

Een asielzoeker heeft lang niet altijd de (financiële) middelen of mogelijkheden om onderzoek te laten doen of een expert in te zetten. En als dat wel mogelijk is, trekt de IND het rapport of de expertise vaak in twijfel. Dat is bijvoorbeeld zo bij de contra-expertise. De kosten van dit onderzoek worden niet vergoed, experts zijn niet altijd beschikbaar en het is onzeker of de expertise zal worden erkend door de IND. Bij het uitvoeren van taalanalyses wordt er daarnaast niet altijd rekening mee gehouden dat sommige mensen al langere tijd vertrokken zijn uit het land van herkomst. Met het feit dat hun accent en taal veranderd kunnen zijn, wordt door de IND niet altijd rekening gehouden. In andere zaken wordt het feit dat hun accent niet veranderd is juist gebruikt om de afwijzing te onderbouwen.

Nadeel van de twijfel heeft grote gevolgen

Ook indien de IND de nationaliteit niet gelooft, kan de Dienst Terugkeer & Vertrek (DT&V) de uitzetting naar datzelfde op gang brengen. Wanneer de DT&V tijdens de voorbereidingen van de terugkeer alsnog de nationaliteit heeft vastgesteld wordt deze (nieuwe) informatie niet doorgegeven aan de IND. Het uitzetproces gaat door.

Een eenmaal ingenomen standpunt hierover blijkt vrijwel niet meer te kunnen worden veranderd. In deze gevallen is sprake van het nadeel van de twijfel, terwijl internationaal vluchtelingenrecht juist voorschrijft dat de asielzoeker het voordeel van de twijfel moet worden gegund. Vooral in tweede of opvolgende aanvragen is deze kloof vaak onoverbrugbaar en kunnen mensen geen nieuwe asielprocedure starten. Uiteindelijk raken deze mensen vaak uitgeprocedeerd. Het Europees Hof van Justitie en de Raad van State (de hoogste bestuursrechter van Nederland) hebben bevestigd dat het beleid in Nederland te streng is en dat de IND meer invulling moet geven aan de samenwerkingsplicht.

Het huidige beleid heeft ernstige gevolgen voor asielzoekers. Mensen met een ongeloofwaardig geachte nationaliteit en identiteit mogen niet werken, hebben geen recht op opvang of huisvesting en lopen constant het risico opgepakt te worden en in vreemdelingendetentie terecht te komen. Omdat deze mensen zonder identiteitspapieren niet of nauwelijks uitzetbaar zijn, kunnen zij telkens opnieuw gedetineerd worden, waardoor ze herhaaldelijk en langdurig in vreemdelingendetentie zitten. Soms zien mensen uit angst voor uitzetting of detentie geen andere uitweg dan te verdwijnen in de marges van de samenleving of – met opnieuw een onzekere toekomst – door te reizen naar een ander land.

Wat wil Amnesty?

• De rechten van vluchtelingen en asielzoekers die in Nederland zijn worden zowel in de wet als in de praktijk volledig beschermd.
• De IND beoordeelt asielaanvragen adequaat en voorkomt gedwongen uitzetting naar gebieden waar er risico is op foltering en andere mensenrechtenschendingen.
• De IND handelt volgens het principe van ‘voordeel van de twijfel’ en ‘equality of arms’.

Welke aanbevelingen doet Amnesty?

• Draag er zorg voor dat alle asielverzoeken volledig worden getoetst op de mogelijke risico’s bij terugkeer in de zin van het Vluchtelingenverdrag en artikel 3 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Dit artikel verbiedt foltering, onmenselijke of vernederende behandeling en onmenselijke of vernederende bestraffing. Daarbij dienen alle aspecten in samenhang te worden gewogen, ook als de nationaliteit en identiteit niet kunnen worden vastgesteld.
• Toets ruimhartig aan het beginsel ‘het voordeel van de twijfel’ en maak in beschikkingen expliciet duidelijk hoe de afweging is gemaakt.
• Houd rekening met de bewijsnood waarin veel asielzoekers verkeren en zorg ervoor dat de bewijsdruk om nationaliteit en identiteit aan te tonen realistisch is. Schuif documenten betreffende de identiteit en nationaliteit, waarvan de authenticiteit niet kan worden vastgesteld of de wijze van afgifte afwijkt van openbare informatie, niet terzijde, maar beoordeel deze volledig met inachtneming van het voordeel van de twijfel.
• Hanteer bij het onderzoek het beginsel van equality of arms en bied asielzoekers de (financiële) mogelijkheid om contra-expertise in te schakelen.
• Draag er zorg voor dat niemand wordt uitgezet zonder voorafgaande toets aan het Vluchtelingenverdrag en artikel 3 EVRM. Deze toets geldt zowel voor het land van herkomst als een derde land.
• Draag er zorg voor dat bij de overdracht van de IND aan de DT&V volstrekt duidelijk is of de nationaliteit al dan niet is vastgesteld en of een inhoudelijke toets heeft plaatsgevonden naar de risico’s bij uitzetting naar het vermoedelijke land van herkomst of een eventueel derde land
• Lees hier de rest van de aanbevelingen in het rapport Bewijsnood.

Hoe probeert Amnesty dit te bereiken?

Lobby

In een teleurstellende reactie op het rapport Bewijsnood geeft de staatssecretaris aan niet van plan te zijn het bestaande beleid te veranderen. We lobbyen bij Kamerleden en de staatssecretaris om de aanbevelingen van het rapport Bewijsnood verder te krijgen.

Voorlichting

We organiseren expertmeetings en leveren bijdragen aan symposia en expertmeetings die door anderen worden georganiseerd. Daarnaast voorzien we professionals zoals advocaten, ngo’s en andere betrokkenen van informatie.