Mensenrechtenencyclopedie
© Flickr.com / CC / valerieroybal

Asiel, asielzoekers en asielprocedure

Het Griekse woord ‘asiel’ betekent ‘heiligdom’ of ‘toevluchtsoord’. In het oude Griekenland was het ‘asiel’, een tempel of altaar waar vluchtelingen onder bescherming van de godheid stonden en niet onder dwang mocht worden weggehaald.

In Rome boden dergelijke plaatsen met name bescherming aan mishandelde slaven en criminelen. In de middeleeuwen ontwikkelde zich in Europa het kerkasiel.In het internationaal recht mogen staten naar eigen inzicht asiel verlenen aan vluchtelingen, niet alleen op het eigen grondgebied (territoriaal asiel) maar bijvoorbeeld ook in ambassades (diplomatiek asiel) en op schepen. Asielrecht is het geheel van rechtsregels rondom het recht op asiel. Asiel wordt gedefinieerd als (tijdelijke) toestemming tot verblijf in een vreemd land gezien de vervolging in het land van herkomst. Artikel 14 (1) van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens luidt: ‘Een ieder heeft het recht in andere landen asiel te vragen en te genieten tegen vervolging’.

In internationale verdragen, vooral het Vluchtelingenverdrag van 1951, is het recht op asiel verder uitgewerkt. Kern van dat verdrag is het recht op bescherming tegen terugzending (refoulement). Degenen die ernstige misdrijven hebben begaan kunnen volgens artikel 1F van het Vluchtelingenverdrag worden uitgesloten van asiel.

Asielzoekers in Europa

Het aantal asielzoekers in West-Europa liep op van 13.000 in 1970 tot 456.000 in 1991; daarna daalde het aantal (2009: 280.000), om vervolgens weer te stijgen. De grootste groepen asielzoekers die in de jaren tachtig naar Europa kwamen waren afkomstig uit Iran, Turkije en Sri Lanka. In de jaren negentig kwamen ook grote aantallen uit (voormalig) Joegoslavië, Afghanistan en Irak. Na 2000 waren de grootste groepen afkomstig uit Irak, Somalië, Afghanistan, Iran, Rusland (Tsjetsjenië), voormalig Joegoslavië, Turkije, China, Nigeria en India. Na 2010 kwamen asielzoekers vooral uit Syrië, Rusland, Afghanistan, Servië en Eritrea. Daarnaast was er een sterke toename van staatlozen. In 2015 werden in Europa ruim 1,25 miljoen asielverzoeken ingediend. Bijna een derde was afkomstig uit Syrië en tegen de 15 procent uit Afghanistan. In 2015 werd over 97 procent van de asielverzoeken van Syriërs positief beslist.

Chronologie van asielverzoeken in Nederland

  • In 1988 was het aantal verzoeken in Nederland vergelijkbaar met het aantal in 2007.
  • In de eerste helft van de jaren negentig nam het aantal asielzoekers zeer sterk toe, onder andere door de val van de Muur in 1989 en de oorlog in voormalig Joegoslavië. Ieder jaar vroegen meer dan 20.000 mensen asiel aan, soms veel meer (in 1994 waren dat er 52.5000).
  • In 1994 werd de ’24-uursprocedure’ in de aanmeldcentra voor asielzoekers ingevoerd. Het aantal asielzoekers in Nederland liep daarop terug.
  • Na 1996 trad een forse stijging op, die verband hield met de onrust in Afghanistan en Irak, en met de oorlog in Kosovo.
  • Toen na 2000 het aantal asielzoekers uit voormalig Joegoslavië en later Afghanistan en Irak afnam, daalde het totaal aantal asielzoekers ook. In die periode was het jaarlijkse aantal (niet-asielzoekende) migranten naar Nederland ruim 100.000.
  • Nederland kreeg na 2002 beduidend minder asielzoekers dan Duitsland, het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk, Zweden, Italië en België.
  • Tussen 2002 en 2014 varieerde het jaarlijkse aantal nieuwe asielverzoeken van 10.000 tot ruim 20.000. De aantallen liepen in later jaren op, vooral door het veel grotere aandeel Syriërs en Eritreeërs.
  • In 2015 was er in Nederland, net als in andere Europese landen, een sterke stijging van het aantal asielverzoeken (nieuwe en herhaalde verzoeken tezamen ruim 56.000). Syrische en Eritrese asielzoekers kregen in grote meerderheid een verblijfsvergunning (90 procent van de aanvragen). Het percentage lag voor Irakezen, Iraniërs en Somaliërs boven de 50 procent. Vvoor asielzoekers uit Oost-Europese landen was dat midner dan 10 procent.

Nederlandse asielprocedure

De asielprocedure in Nederland is neergelegd in de Vreemdelingenwet 2000 (Vw2000) en het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb2000). In juli 2010 is een nieuwe asielprocedure in werking getreden. De algemene, achtdaagse asielprocedure (AP) heeft de aanmeldprocedure van 48 procesuren vervangen. In beginsel zullen alle asielzoekers na indiening van hun asielaanvraag de algemene procedure doorlopen. Het eerste gehoor, het nader gehoor en de correcties op het nader gehoor zullen in ieder geval plaatsvinden in de AP. De AP kan onder omstandigheden worden verlengd met veertien dagen. Als de asielzoeker een negatieve beschikking ontvangt, kan hij zijn zaak voorleggen aan de rechter.

In de asielprocedure is het ‘nader gehoor’ een interview dat een ambtenaar van de IND afneemt aan een asielzoeker, nadat een kort ‘eerste gehoor’ heeft plaatsgehad en niet tot directe afwijzing heeft geleid. Het nader gehoor wordt afgenomen in een onderzoekscentrum. Meestal vindt het gehoor plaats aan de hand van een standaardvragenlijst en duurt één tot enkele uren. In principe is de aanwezigheid van een advocaat of hulpverlener toegestaan. Het nader gehoor neemt een cruciale plaats in bij de beoordeling van het asielverzoek. Correcties op het verslag van nader gehoor worden vaak beschouwd als teken van onbetrouwbaarheid van het verhaal van de asielzoeker. Advocaten hebben voorgesteld het nader gehoor op de band op te nemen en de mogelijkheid van correcties op het verslag te geven, maar deze suggesties zijn vooralsnog niet opgevolgd. Ook is voorgesteld het nader gehoor pas te houden wanneer de asielzoeker enige tijd in het land heeft verbleven en zich heeft kunnen voorbereiden met behulp van een advocaat of hulpverlener. Het UNHCR Handboek stelt dat het nader gehoor moet worden afgenomen door een bevoegde ambtenaar en in een ‘sfeer van vertrouwen’.

Indien de asielaanvraag niet kan worden beoordeeld in de AP omdat er meer onderzoek nodig is, wordt de asielzoeker doorgezonden naar de verlengde asielprocedure (VAP). In beginsel wordt er dan binnen zes maanden beslist, maar deze termijn wordt veelal niet gehaald. Ook tegen een afwijzing van een asielverzoek in de VAP kan in beroep worden gegaan bij de rechter.

Als het asielverzoek wordt ingewilligd wordt aan de asielzoeker een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd verleend.

Voor aanvang van de asielprocedure wordt de asielzoeker de zogeheten Rust- en Voorbereidingstermijn (RVT) gegund die in beginsel zes dagen duurt. Het is de bedoeling dat de asielzoeker in deze periode tot rust komt. Maar ook wordt de asielzoeker onderworpen aan een aantal onderzoeken, zoals naar de authenticiteit van documenten. Ook wordt de asielzoeker in de RVT – op vrijwillige basis – medisch onderzocht en wordt er een medisch advies uitgebracht. In dit advies wordt bijvoorbeeld opgenomen of de asielzoeker in staat is om te worden gehoord.

In Nederland wordt iedere asielzoeker na indiening van de eerste asielaanvraag opgevangen in de Centrale Ontvangst Locatie (COL) in Ter Apel en na een of twee dagen naar een Proces Opvang Locatie (POL) overgebracht. De opvang wordt geregeld door het Centraal Orgaan Opvang Asielzoekers (COA). Asielzoekers die zich op Schiphol hebben aangemeld worden gedurende de asielprocedure geplaatst in het Grenshospitium (grensdetentie). Asielzoekers die een asielvergunning hebben gekregen, worden opgenomen in de gemeente.

Betrokkenheid van Amnesty International

Amnesty’s rol in de asielprocedure beperkt zich tot lobby bij de overheid en advies aan advocaten.

Volgens Amnesty zijn de belangrijkste gebreken van de asielprocedure en de beoordeling van de asielaanvraag:

  • Versnelde afdoening. Amnesty International vindt het zorgwekkend dat het de bedoeling is dat meer zaken versneld worden afgedaan. De versnelde algemene asielprocedure van acht dagen wordt daarmee dus regel in plaats van uitzondering.
  • Inhoudelijk criterium. Amnesty betreurt het dat de regering geen inhoudelijk criterium heeft ingevoerd om duidelijkheid te verstrekken welke asielzaken versneld kunnen worden afgedaan. Het blijft daarmee onduidelijk wanneer een asielaanvraag in de verlengde procedure zal worden beoordeeld.
  • Zwaardere bewijslast. Ongedocumenteerde asielzoekers hebben een zwaardere bewijslast. Hun asielrelaas mag geen tegenstrijdigheden bevatten en er moet een ‘positieve overtuigingskracht’ van uitgaan. Ook ten aanzien van het vluchtalternatief vindt een verschuiving van de bewijslast plaats. Het Kabinet vindt dat het aan de asielzoeker is om aan te tonen dat in zijn geval een vluchtalternatief ontbreekt.
  • Medisch onderzoek. De overheid doet geen medisch onderzoek naar ondergaan geweld of traumatische ervaringen. Medische informatie van Amnesty wordt lang niet altijd meegewogen. Behandeling van het trauma is niet of niet goed mogelijk zolang de onzekerheid over het verblijf voortduurt.
  • Marginale toetsing. De rechtsbescherming is de afgelopen jaren in het gedrang gekomen. De vreemdelingenrechter toetst steeds marginaler. De rechter beoordeelt wat betreft de geloofwaardigheid van een asielrelaas slechts of de overheid de procedures in acht heeft genomen, maar kan maar heel beperkt oordelen over de geloofwaardigheid van het asielrelaas.

Waarom zouden rijke landen asiel moeten verlenen?

Het aantal nieuwe asielaanvragen in Nederland varieert sterk. Het waren er 52.500 in 1994, 23.000 in 1996, 44.000 in 2000, 13.400 in 2003, rond 10.000 in 2004. Verscherpte maatregelen leidden tot daling van het aantal, maar dat nam later vaak weer toe. Het vluchtelingenvraagstuk is een van de grootste problemen van deze tijd. Nederland en België krijgen naar verhouding tot de bevolking niet zo veel asielzoekers – landen als Oostenrijk, Zweden en Ierland krijgen er twee keer zo veel. Toch staan de ‘asielzoekers’ telkens weer op de voorgrond bij politieke en maatschappelijke discussies in Nederland (blijkens een enquête uit 2002 vond van de LPF-stemmers zelfs 44 procent de asielzoekers het grootste probleem).

Is een oplossing mogelijk?

Er worden talloze oplossingen geopperd, die net zo vaak worden bestreden. Zo zou de aandacht bijvoorbeeld moeten uitgaan naar het voorkómen van vluchtelingenstromen. Maar dat betekent het voorkómen van oorlog en grove mensenrechtenschendingen, en dat lijkt een utopie. Of: vluchtelingen zijn veel beter af als ze in de nabuurlanden worden opgevangen. Maar die landen moeten vaak al enorme aantallen vluchtelingen herbergen. Of: vluchtelingen zouden eerlijk over de westerse landen verdeeld moeten worden. Maar dan moeten afzonderlijke landen veel van hun bevoegdheden opgeven: wie bepaalt wie een vluchteling is? En wat moet er dan gebeuren met de asielzoekers die toch niet worden toegelaten?

Veel meer internationale samenwerking is ongetwijfeld het enige dat in de richting van een oplossing komt. Voor die samenwerking is er weinig inzet. De UNHCR is binnen de VN niet zo’n erg belangrijke organisatie. Het meeste geld ervoor komt van een handvol westerse staten (de Scandinavische landen, Nederland) en Japan. In 2002 gaven alle regeringen de UNHCR samen 270 miljoen dollar voor de vluchtelingen onder het ‘mandaat’ van de organisatie. Dat is 50 dollarcent per vluchteling per dag. Aan wapenhandel gaat jaarlijks 100 miljard dollar om.