Vluchtelingen als wisselgeld: waarom Rwanda meedoet aan ‘uitbesteed’ migratiebeleid

Een smak geld betalen in ruil voor de opvang van vluchtelingen, de EU doet het al jaren. Aan Turkije bijvoorbeeld, of Libië. Een volgende stap is het uitbesteden van de asielprocedure, zoals Denemarken en het Verenigd Koninkrijk graag willen. Vluchtelingen die asiel aanvragen moeten dan in een ander land afwachten of ze een verblijfsvergunning krijgen. Bijvoorbeeld in Rwanda, dat zich aanbiedt als gastland. Waarom doet Rwanda dat?

‘Wie zal jouw papa eens gaan deporteren?’ Demonstratie in Tel Aviv begin 2018 tegen het beleid van de Israëlische regering om Afrikaanse asielzoekers uit te zetten naar Rwanda.
© JACK GUEZ/ANP. ‘Wie zal jouw papa eens gaan deporteren?’ Demonstratie in Tel Aviv begin 2018 tegen het beleid van de Israëlische regering om Afrikaanse asielzoekers uit te zetten naar Rwanda.

Update (14 april 2022): De Britse regering heeft aangekondigd om de asielprocedure voortaan uit te besteden aan Rwanda.

Kigali/Amsterdam – Vluchteling Abdullah Rodwan is 18 jaar als hij eind 2019, koud aangekomen in Rwanda, wordt geïnterviewd door een groepje internationale journalisten. Hij komt uit Darfur, een door oorlog en ellende geteisterde regio in Soedan, en zette twee jaar eerder voor het eerst voet op Libische bodem, als beoogd tussenstation op weg naar Europa. Het mag misschien wel een wonder heten dat hij nog leeft: zeven keer waagde hij naar eigen zeggen een overtocht over de Middellandse Zee – zeven keer mislukte dat.

Rodwan herinnert zich nog precies hoeveel dagen en uren hij in totaal op zee doorbracht, totdat hij telkens weer werd onderschept door de kustwacht. Twee jaar lang lag het lot van de op dat moment minderjarige Soedanees in handen van Libische mensensmokkelaars en cipiers. ‘Je krijgt daar één keer per dag eten, drinkt water uit de wc, mag niet douchen en moet onbetaald werk verrichten, anders word je geslagen’, vertelt hij de journalisten. Veel vrouwelijke vluchtelingen werden verkracht in ‘de hel van Libië’.

Medische en psychische hulp

Na Libië wordt hij opgevangen in een zogeheten doorgangskamp, in Gashora, ten zuiden van de Rwandese hoofdstad Kigali. Rodwan zegt blij te zijn met de opvang in Rwanda, waar hij in tegenstelling tot in Libië wel fatsoenlijk te eten krijgt en waar ook medische en psychische hulp voorhanden zijn. Maar zijn droom om naar het Westen te komen heeft hij niet opgegeven. Hij wil informatica studeren om ingenieur te worden.

De Rwandese president Paul Kagame (mei 2021).  
© Jean Bizimana/Reuters
De Rwandese president Paul Kagame (mei 2021).

Inmiddels, twee jaar na het gesprek met de journalisten, is er een gerede kans dat hij alsnog in Europa of Noord-Amerika is opgevangen, al kan de VN-vluchtelingenorganisatie UNHCR dat om privacyredenen niet bevestigen of ontkennen.

Wordt Vervolgd was in Rwanda om op bezoek te gaan in het kamp waar Rodwan zat, maar kreeg geen toestemming van de Rwandese autoriteiten. Onverwachts en zonder opgaaf van reden werd de aanvraag voor een persaccreditatie afgewezen. Op de World Free Press Index van Reporters sans Frontières staat Rwanda op de 156ste plaats van in totaal 180 landen. Kritische media zijn niet toegestaan en buitenlandse journalisten krijgen vaker geen toestemming om te berichten vanuit Rwanda. Steun van de Nederlandse ambassade mocht niet baten. Interviews vonden daarom na terugkeer telefonisch plaats.

Rwanda is een soort draaischijf voor vluchtelingen. Zes vliegtuigen haalde het land inmiddels op uit Libië

Rwanda is een soort draaischijf voor vluchtelingen. Zes vliegtuigen met 650 vluchtelingen in totaal, merendeels uit Eritrea en Soedan, haalde het land inmiddels op uit Libië. Na bemiddeling door de UNHCR kreeg ruim de helft elders onderdak aangeboden, met Zweden, Noorwegen en Canada als voornaamste gastlanden. Andere worden volgens de VN-vluchtelingenorganisatie teruggestuurd naar hun land van herkomst en een enkeling die nergens naartoe kan, zal mogelijk langere tijd in Rwanda verblijven.

Daarnaast herbergt het land op dit moment ook zo’n 150 duizend vluchtelingen uit de instabiele buurlanden Burundi en de Democratische Republiek Congo, van wie vele al decennia in Rwanda verblijven. En op kleinere schaal wierp het land zich afgelopen zomer, na de opmars van de Taliban en de val van Kabul, op als veilige haven voor ongeveer 250 leerlingen en personeelsleden van de School of Leadership in Afghanistan, ’s lands enige kostschool voor meisjes.

Uitbesteding asielprocedure

Dit voorjaar baarde de regering in Kigali ook al opzien door een memorandum van overeenstemming te tekenen met Denemarken over de uitbesteding van de asielprocedure. Als het inderdaad zover komt, betekent het dat migranten die asiel aanvragen in Denemarken, voortaan in Rwanda afwachten of ze een verblijfsvergunning krijgen.

De nieuwe Deense wet die deze uitbesteding mogelijk maakt, kwam er op initiatief van een sociaaldemocratische minderheidsregering, in het parlement gesteund door twee andere linkse partijen. De wet past in een bredere trend: eerder sloot Australië soortgelijke deals met de eilandstaat Nauru en met Papoea-Nieuw-Guinea. En ook de conservatieve regering in Londen heeft verklaard asielzoekers voortaan ver weg te willen opvangen, waarbij gedacht wordt aan het Britse eiland Ascension in de Atlantische Oceaan, ongeveer halverwege Afrika en Zuid-Amerika.

Kaart van Rwanda en omliggende landen.
© Blokplan
Kaart van Rwanda en omliggende landen.

Mensenrechtenorganisaties reageren kritisch en maken zich zorgen over de rechten van vluchtelingen. ‘Elke poging om asielzoekers die in Denemarken zijn aangekomen over te plaatsen naar Rwanda voor de afwikkeling van de asielaanvraag is niet alleen gewetenloos, maar mogelijk ook onwettelijk’, zei Nils Muižnieks van Amnesty International in een verklaring.

Afrikaanse oplossingen

Wat motiveert Rwanda, een klein, bergachtig land, dichter bevolkt dan Nederland, om zo’n actief vluchtelingenbeleid te voeren? De Centraal-Afrikaanse natie heeft de afgelopen decennia weliswaar flink wat economische en maatschappelijke vooruitgang geboekt, maar hoort nog altijd tot de armste landen ter wereld en is financieel grotendeels afhankelijk van ontwikkelingshulp. Voor vluchtelingen is er nauwelijks toekomstperspectief. Het overgrote merendeel van de Rwandese bevolking probeert op een klein stukje land genoeg te produceren om te voorzien in het eigen levensonderhoud.

‘Het is natuurlijk deels een pr-stunt om vluchtelingen uit Libië en nu ook uit Afghanistan te ontvangen’

‘Wij geloven in Afrikaanse oplossingen voor Afrikaanse problemen’, verklaarde president Paul Kagame toen hij hulp aanbood aan de gestrande vluchtelingen in Libië. Zijn regering noemde ‘onze politieke filosofie en onze eigen geschiedenis’ als beweegreden in actie te komen ‘als er mensen mishandeld worden en bij opbod als vee te koop worden aangeboden’.

Het is een verwijzing naar de Rwandese genocide van 1994, een bloedbad met naar schatting zo’n 800 duizend slachtoffers. De daders, veelal gewone Hutu’s (de etnische meerderheid in Rwanda), waren opgehitst door propaganda en gewelddadige milities, en zagen de Tutsi-minderheid niet langer als mensen, maar als insecten die uitgeroeid dienden te worden.

Het Rwandan Patriotic Front (RPF), opgericht en gedomineerd door Tutsi’s die vóór de genocide naar het buitenland gevlucht waren, veroverde de macht na de massaslachting. President Kagame, die zelf opgroeide in buurland Oeganda, regeert het land sinds 2000 met ijzeren hand en mag volgens de grondwet aanblijven tot 2034.

Geen altruïsme

‘De opvang van vluchtelingen past perfect in het discours van de regering, omdat veel RPF-kopstukken zelf afkomstig zijn uit de vluchtelingendiaspora’, zegt Filip Reyntjens, emeritus-hoogleraar Afrikaans recht en politiek aan de Universiteit van Antwerpen. Reyntjens, verklaard tegenstander van de regering van Kagame, waarschuwt dat het beleid niets van doen heeft met altruïsme. ‘Op barmhartigheid heb ik het Rwandese regime nog nooit kunnen betrappen’, zegt hij.

‘Het is natuurlijk deels een pr-stunt om vluchtelingen uit Libië en nu ook uit Afghanistan te ontvangen’, zegt een Europese diplomaat in Kigali. ‘Het is doelbewust beleid waarmee de regering haar reputatie kan versterken en zichzelf op de kaart zet. En ze ontkent het vaak, maar het levert ook goed geld op.’

Geld en een beter imago: de diplomaat is niet de enige die ervan overtuigd is dat dat de voornaamste drijfveren zijn voor de Rwandese gastvrijheid. Waarbij hij overigens opmerkt dat hij dat op zich geen probleem vindt. ‘Rwanda toont, om welke reden dan ook, solidariteit. Niet alles is moraal. En Europa is de laatste tijd nu ook bepaald geen toonbeeld van barmhartigheid te noemen.’

Lucratief

De Europese Unie en enkele individuele lidstaten nemen het grootste deel van de kosten voor hun rekening voor de opvang en Rwanda profiteert van een programma van de Wereldbank, dat niet alleen de leefomstandigheden in vluchtelingenkampen beoogt te verbeteren, maar ook die van inwoners in de omgeving.

Lucratiever is een regeling die de regering van Kagame in 2013 trof met Israël en die standhield tot 2018. De deal was geheim en werd aan Rwandese kant ontkend, maar toch lekte uit dat de regering in Kigali vijfduizend dollar kreeg per asielzoeker die van Israël naar Rwanda werd gebracht. Ook hier ging het voornamelijk om Soedanezen en Eritreeërs, die de keus kregen tussen opsluiting in Israël of ‘vrijwillige’ deportatie met een eenmalige premie van 3.500 dollar.

Precieze aantallen zijn onbekend, maar aannemelijk is dat duizenden migranten op deze manier Israël zijn uitgezet, wat de Rwandese staat tientallen miljoenen dollars moet hebben opgeleverd. Volgens diverse berichten werd een deel van de uitgezette migranten kort na aankomst in Rwanda de grens met Oeganda over gesmokkeld, met hulp van de autoriteiten. Dit zou betekenen dat Rwanda de verantwoordelijkheid van zich afschoof zodra het geld binnen was.

Handelswaar

‘Het is moeilijk te berekenen hoeveel het vluchtelingenbeleid Rwanda oplevert, omdat de deals worden omgeven met geheimzinnigheid’, zegt politicoloog en migratie-expert Gerasimos Tsourapas van de School of Oriental and African Studies van de University of London. Nóg belangrijker is in zijn ogen dat de opvang van vluchtelingen autoritaire leiders als Kagame, maar ook bijvoorbeeld Recep Tayyip Erdoğan in Turkije, een prominente plaats geeft op het internationale podium. ‘Het legitimeert ze en maakt het moeilijker om ze te bekritiseren’, zegt hij.

De Rwandese aanpak past volgens de politicoloog in een trend die hij omschrijft als the commodification of refugees: vluchtelingen als handelswaar. Dat wil niet zozeer zeggen dat migranten zelf als moderne slaven worden verhandeld (zoals in Libië overigens wel is gebeurd), maar dat hun aanwezigheid wordt gebruikt voor economische en strategische doeleinden.

Vertegenwoordigers van de Afrikaanse Unie op bezoek bij asielzoekers die geëvacueerd zijn vanuit Libië naar een doorgangskamp in de buurt van de Rwandese hoofdstad Kigali.
© CYRIL NDEGEYA/ANP
Vertegenwoordigers van de Afrikaanse Unie op bezoek bij asielzoekers die geëvacueerd zijn vanuit Libië naar een doorgangskamp in de buurt van de Rwandese hoofdstad Kigali.

Opvang van vluchtelingen kan niet alleen geld opleveren, zoals bij de deal tussen Israël en Rwanda, maar is ook een drukmiddel om macht uit te oefenen. Denk daarbij bijvoorbeeld aan de acties van de Belarussische dictator Aleksandr Loekasjenko, die duizenden migranten en vluchtelingen, voornamelijk Irakezen, Syriërs en Iraniërs, binnenhaalt om ze de grenzen met EU-lidstaten Litouwen en Polen over te laten steken. Dat doet hij uit protest tegen afgekondigde Europese sancties tegen zijn land na de omstreden arrestatie van een kritische journalist.

‘Decennialang was de afspraak dat internationale organisaties – de UNHCR voorop – de internationale vluchtelingenproblematiek voor hun rekening namen’, zegt Tsourapas. ‘De verantwoordelijkheden van de UNHCR zijn door de toename van het aantal vluchtelingen sterk gegroeid, maar de financiering bleef achter. Steeds vaker duiken staten nu in het gat. Onderling maken ze afspraken, waarbij het belang van de regeringen leidend is, niet dat van de vluchteling.’

Veel macht

In het Global Compact on Refugees van de Verenigde Naties (2018), een serie richtlijnen voor de opvang van vluchtelingen, is deze trend volgens Tsourapas duidelijk terug te zien. ‘De tekst is doordrenkt met economische termen, zoals de baten en lasten voor gastlanden, en het doel om zelfredzaamheid van vluchtelingen te verhogen, wat moet leiden tot win-winsituaties. Mensenrechten, waardigheid en de bescherming van levens, die in de Vluchtelingenconventie uit 1951 centraal stonden, zijn naar de achtergrond verdwenen.’

De vluchtelingendeal tussen de Europese Unie en Turkije in 2016 is het bekendste voorbeeld van zo’n onderlinge afspraak. De EU kwam met Turkije overeen zes miljard euro te betalen in ruil voor het tegenhouden van hoofdzakelijk Syrische vluchtelingen die naar Europa wilden komen. ‘Die deal heeft Erdoğan veel macht gegeven’, zegt de politicoloog. ‘Als hij zijn zin niet krijgt of vindt dat critici te veel over mensenrechten zeuren, kan hij simpelweg dreigen vluchtelingen alsnog door te laten.’

Voor Europa geldt intussen: uit het oog, uit het hart. Tsourapas: ‘We zien vluchtelingen in Turkije of Rwanda niet langer als ons probleem. Wat er precies met ze gebeurt in minder democratische gebieden, is vaak lastig te monitoren.’