Geen staatsburgers, wel stadsburgers

Steden als New York, Parijs en Barcelona voerden de afgelopen jaren een ‘stadspaspoort’ in om de mensenrechten van ongedocumenteerde inwoners te waarborgen. Ook in Nederlandse steden is behoefte aan een manier om de toegang tot voorzieningen voor deze mensen te garanderen, zeker nu zij door corona hard zijn geraakt. Zo staat de toegang tot medische zorg onder druk.

© Vijselaar en Sixma

Mercy, een Ghanese vrouw van een jaar of 50, ritst een etuitje open en haalt er een zwart apparaatje uit. Ze prikt in haar vinger, knijpt een druppel bloed op de teststrip en leunt achterover tegen de muur van het Amsterdamse Wereldhuis, een inloopvoorziening voor mensen zonder verblijfspapieren. Zuchtend legt ze haar vingers op haar slapen, terwijl ze wacht op de uitslag van de bloedsuikermeter.

Mercy’s rechterbeen ligt op een stoel. ‘Kijk’, zegt ze, terwijl ze in de punt van haar schoen knijpt. ‘Hier zitten geen tenen meer. Die moesten geamputeerd worden door de diabetes. Maar ze doen nog steeds pijn.’ De spieren in haar been verkrampen voortdurend en af en toe krimpt ze in elkaar van steken in haar nieren. ‘Ik mag door corona niet meer naar de huisarts’, vertelt Mercy, die al 28 jaar zonder verblijfsvergunning in Nederland is en die haar achternaam niet wil noemen. ‘Ik ging elke drie maanden om te bespreken hoe het ging, ook met de medicijnen. Dat betekende heel veel voor me. Mijn huisarts kent mij, hij vraagt altijd hoe het met me gaat. Maar als ik nu bel, vraagt de assistente: “Wat is je probleem?” Je mag alleen nog maar komen als je bijna doodgaat. Ondertussen doe ik mijn eigen controles maar. Maar ik ben heel bang dat het een keer misgaat.’

Biebpas en afvalpas

In Nederland leven volgens de recentste schatting van het ministerie van Justitie en Veiligheid tussen 23 en 58 duizend migranten zonder verblijfsvergunning, veelal in de grote steden. Ze overleven van irregulier werk, wonen zoals Mercy in onderhuur, ze hebben geen verzekeringen en geen bankrekening. Als ze pech hebben en aangehouden worden door de politie, kunnen ze in vreemdelingendetentie belanden en uitgezet worden. Het coronavirus heeft deze toch al kwetsbare groep hard geraakt, en hun mensenrechten staan nog meer dan voorheen onder druk.

In 2007 voerde de Amerikaanse stad New Haven een stadsidentiteitskaart in, om de rechten van ongedocumenteerde stadgenoten zo veel mogelijk te waarborgen. Het pasje werkt als een legitimatiebewijs dat alleen geldig is in de stad, in situaties waarin verblijfsstatus er eigenlijk niet zo veel toe doet. Het is een bibliotheekpas, debit card, parkeerkaart, afvalpas en middelbareschoolpas ineen, en kan aangevraagd worden door iedereen, met en zonder verblijfsvergunning. In het bijzonder voor ongedocumenteerden is de impact groot. Zij voelen zich veiliger en hebben toegang tot veel meer voorzieningen en diensten in de stad dan voorheen. Daarnaast heeft de kaart een symbolische waarde: hij geeft mensen het gevoel dat ook zij erbij horen.

Wie een coronatest wil aanvragen, botst direct op een muur. ‘Een van de eerste vragen is “wat is uw BSN”?’

Het idee sloeg over naar andere steden. In 2015 volgde de stad New York met de IDNYC Card, die inmiddels door meer dan een miljoen New Yorkers wordt gebruikt. Door migranten zonder verblijfsvergunning, door voormalige gevangenen, die in de VS in sommige gevallen geen paspoort kunnen aanvragen, door mensen uit de LHBTQI-gemeenschap, die op deze identiteitskaart zelf een geslacht kunnen laten vastleggen, door mensen die solidair zijn met ongedocumenteerden of die zelf liever een IDNYC Card dan een paspoort gebruiken. In Europa volgden onder meer Parijs, Barcelona en Madrid, en onlangs kondigde ook Zürich aan een stads-ID uit te brengen.

In Amsterdam werd in 2019 ook een initiatiefvoorstel ingediend om te onderzoeken of de al bestaande Stadspas voor minima en ouderen zou kunnen worden omgevormd naar een pas voor alle Amsterdammers, onder wie ongedocumenteerden. Maar dat voorstel haalde het niet. Een onderzoek uit 2017 had uitgewezen dat er geen draagvlak was voor een Stadspas voor alle Amsterdammers en dat zo’n project niet kostendekkend zou kunnen zijn. Daarna ‘hebben we besloten dat er te weinig overbleef om mee verder te gaan’, zegt Marijn van der List, hoofd fractiebureau van GroenLinks Amsterdam. ‘Maar soms kan zoiets toch de weg vrijmaken om het onderwerp een paar jaar later weer aan te kaarten.’

‘Achteraf gezien was de tijd er toen waarschijnlijk nog niet rijp voor’, vertelt Annette Kouwenhoven van Amsterdam City Rights, de organisatie die zich hardmaakt voor de mensenrechten van ongedocumenteerden in de hoofdstad en die de discussie over een stadsidentiteitskaart aanjoeg. ‘Je zou ook kunnen denken aan een andere aanpak: beginnen met één recht en van daaruit verbreden. Corona heeft het stads-ID wel echt in een ander licht gezet. In de huidige context denk ik dat zo’n pasje in eerste instantie toegang zou moeten geven tot medische voorzieningen. Want de toegang tot zorg voor ongedocumenteerden is op dit moment bijzonder slecht.’

© Vijselaar en Sixma

Vooraf betalen

Iedereen heeft recht op zorg. Op papier is dat goed geregeld. Ziekenhuizen kunnen bijvoorbeeld een beroep doen op de Regeling Onverzekerbare Vreemdelingen van het CAK (Centraal Administratie Kantoor), dat overheidsregelingen als de Wet Langdurige Zorg en de Wet Maatschappelijke Ondersteuning uitvoert. Gecontracteerde ziekenhuizen krijgen de kosten van zorg voor ongedocumenteerden volledig vergoed, niet-gecontracteerde ziekenhuizen krijgen 80 procent, net als huisartsen. Maar in de praktijk blijkt dat toch niet genoeg om de toegang tot zorg te waarborgen. Wordt Vervolgd deed een rondvraag onder hulporganisaties in Amsterdam, en sprak met Amsterdam City Rights, Dokters van de Wereld, het Wereldhuis, Stap Verder, Kruispost, en huisarts voor ongedocumenteerden Co van Melle. Dat leverde een waslijst aan klachten op. Zo lijken lang niet alle zorgverleners de regeling te kennen. Ziekenhuizen vragen mensen soms nog om vooraf te betalen voor hun behandeling. Ongedocumenteerden kunnen maar bij enkele ziekenhuizen en apotheken terecht, en het OV-kaartje dat nodig is om daar te komen kan al een hindernis zijn. Mondzorg is nauwelijks beschikbaar, om van GGZ nog niet eens te spreken. En het meest genoemd: het is ongelofelijk moeilijk om ongedocumenteerden bij een huisarts in te schrijven.

Meest genoemde klacht: het is ongelofelijk moeilijk om ongedocumenteerden bij een huisarts in te schrijven

‘De toegang tot huisartsenzorg staat al langere tijd enorm onder druk, maar het afgelopen jaar is dat nog veel erger geworden’, vertelt Martha Teijema van non-profitorganisatie Dokters van de Wereld. ‘Praktijken zijn drukker, er is minder personeel beschikbaar, en ongedocumenteerden kosten nu eenmaal meer tijd, vanwege de complexe problematiek, de taalbarrière, cultuurverschillen en de administratieve rompslomp eromheen. Dat is echt heel, heel schrijnend. In ons zorgstelsel is de huisarts de poortwachter naar de rest van de zorg. Als je daar niet binnenkomt, bereik je de gespecialiseerde zorg dus nooit.’

Er zijn altijd wel mogelijkheden om ad hoc hulp te krijgen, bijvoorbeeld bij huisartsenpost voor onverzekerden Kruispost, maar dat is volgens Teijema niet voldoende. ‘De problemen van deze mensen zijn vaak zo complex dat ze behoefte hebben aan een betrokken huisarts die ze volgt, begeleidt en hun dossier kent.’

Gianni da Costa zet zich al jaren in om de positie van ongedocumenteerde arbeidsmigranten te verbeteren. ‘99 procent van de mensen die ik ken heeft geen huisarts’, zegt hij. ‘De groep wordt vaak over het hoofd gezien. Wie een coronatest wil aanvragen, botst bijvoorbeeld direct op een muur. Via internet heb je een DigiD nodig. Dat hebben deze mensen niet. Als je belt, is een van de eerste vragen: wat is uw BSN? Uiteindelijk hebben we dit met de GGD Amsterdam kunnen oplossen, daar weten mensen nu wat ze moeten doen als er ongedocumenteerde mensen bellen, maar dit zijn hindernissen in de toegang tot zorg, en het versterkt het gevoel dat deze mensen hebben dat ze niet bij de stad horen.’

Hoe zit het met de privacy?

Uitklappen

Een belangrijke overweging bij invoering van een stadsidentiteitskaart: de privacy van gebruikers. Ongedocumenteerden die zo veel mogelijk buiten het zicht van autoriteiten als de vreemdelingenpolitie verblijven, moeten de garantie hebben dat hun gegevens niet via het stads-ID alsnog bij die autoriteiten terechtkomen. In New York hoeven kaarthouders geen informatie te verschaffen over hun verblijfsstatus, en alle documenten die bij een aanvraag worden aangeleverd, worden vernietigd. Toch is er ook daar geregeld commotie over privacy, bijvoorbeeld toen de stad in 2019 aankondigde een slimme chip op de kaart te willen aanbrengen, die contactloos betalen mogelijk zou maken. Daarvoor was het wel nodig samenwerkingen aan te gaan met financiële instanties die zo toegang zouden krijgen tot gegevens van kaarthouders. Na sterk verzet zag de stad hiervan af.

‘Niet onverminderd positief’

Toegang tot zorg is ook voor ongedocumenteerden in New York een probleem. De IDNYC Card biedt wel mogelijkheden op het gebied van zorg. Zo krijgen kaarthouders korting op voorgeschreven medicatie bij zo’n tweeduizend apotheken. Met de pas kunnen ze hun vaccinatiegeschiedenis en die van hun kinderen inzien, en ook hun medische dossier. Zo garandeert de kaart enige continuïteit in zorgverlening die zo hard nodig is.

De bedoeling is dat het Nederlandse vreemdelingenbeleid sluitend is: mensen krijgen een verblijfsvergunning en mogen hier blijven, of ze krijgen geen verblijfsvergunning en dan moeten ze weg. Sinds de jaren negentig is het nationale beleid erop gericht om de derde optie, een illegaal bestaan in de marge van de samenleving, te ontmoedigen, door illegaal verblijf zo moeilijk en oncomfortabel mogelijk te maken. Zo is het sinds 1991 niet meer mogelijk een sofinummer (het huidige BSN) aan te vragen zonder verblijfsstatus. Sinds 1994 kunnen ongedocumenteerden zich niet meer inschrijven bij de gemeente. Sinds 1998 geldt het koppelingsbeginsel, dat vrijwel alle publieke voorzieningen koppelt aan verblijfsstatus. Dit heeft er echter niet toe geleid dat deze groep mensen verdwenen is; hun bestaan is hooguit precairder geworden.

© Vijselaar en Sixma

Een stadsidentiteitskaart kán een manier zijn waarop steden de rechten van ongedocumenteerde mensen, die hier nu eenmaal zijn, kunnen waarborgen. Maar bezwaren klinken er ook. Zo geven ngo’s aan dat een stads-ID alleen tot meer inclusiviteit kan leiden als het beschikbaar is voor zowel gedocumenteerde als ongedocumenteerde inwoners. Anders kan een stads-ID juist stigmatiserend werken. ‘Wij zijn niet onverminderd positief over zo’n pas’, zegt Martha Teijema van Dokters van de Wereld: ‘Onze angst is dat het idee ontstaat dat het structurele probleem is opgelost, of dat het hebben van zo’n pas zelfs een soort voorwaarde zou worden voor toegang tot zorg.’

Mercy’s bloedsuikermeter piept. Op het display verschijnt een getal: 22,7. ‘O, o, o’, kreunt ze. ‘Zie je wel. Dit moet ongeveer vijf zijn, het is veel te hoog. Ik heb wel medicijnen – insuline – maar de dokter heeft me verteld dat die medicijnen het niet alleen kunnen. Ze hebben hulp nodig van goede voeding. Ik moet eigenlijk maar een heel klein beetje rijst eten en verder alleen maar groente. Maar ik heb geen geld. Ik woon in een kamer op een boot, zonder verwarming. Ik kan niet eens koken. Hoe ga ik dat doen?’